权力下放 监管上位

　　日前，财政部对《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（以下称原 《管理办法》）进行了修订，以财政部第84号令发布了新的 《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（以下简称新 《管理办法》），将于2017年1月1日起施行。

　　财政部相关发言人就此召开新闻发布会时将重新修订的原因归纳为三方面，一是为了积极落实“简政放权、放管结合、优化服务”的改革要求；二是为了大力促进农业可持续发展和推进农业现代化的客观要求；三是为了顺应财政管理改革发展的现实需要。

　　中国社会科学院农村发展研究所原副所长杜晓山在接受中国经济时报记者采访时表示，随着经济发展进入新常态，在农业综合开发工作的内外部环境发生重大变化的情况下，还用旧方法进行项目管理，不可避免会出现一些问题。这些问题如果不能得到及时解决，就无法达到资金使用的最佳效果——经济效益和生态效益的统一。因此，管理办法也一定要与时俱进，根据形势的发展重新安排和修正，以适应形势和实践的发展。

　　权力下放更有利于责权统一

　　国家农业综合开发资金是国家为保护、支持农业持续健康、稳定发展，对农业实施宏观调控，增强农业综合生产能力而纳入国家批准农业综合开发项目总投资计划内的各种资金。包括中央财政投入资金、地方财政投入资金、农业银行专项贷款、农村集体和农民群众自筹资金、引进外资以及经过法定手续筹集的其他资金。

　　为了便于对农业综合开发资金进行管理，财政部于2005年8月公布了《国家农业综合开发资金和项目管理办法》，并于2010年9月对原《管理办法》进行了修订。此次修订已经是对原《管理办法》的第二次修订，修改规模远大于上一次修订。

　　财政部于2015年3月启动了此次修订工作，从向社会各界征求意见，到最终公布修订结果，用了一年半的时间，可谓慢工出细活。从修订结果来看，不仅是对个别条目进行修订，整个章节都做了大的调整。修订后的新《管理办法》条款由61条减至52条，删除了第二章“扶持重点”，增加了第四章“监督管理”。新《管理办法》共五章，分别为总则、资金管理、项目管理、监督管理和附则。

　　从修订的内容来看，新《管理办法》最大的亮点就是将行政权力进一步下放，将国家农发办审批权限全部下放到省级，赋予省级农发机构更大的管理自主权，农业综合开发项目不再作为行政审批事项。

　　杜晓山认为，审批权限全部下放到省级除了简政放权这个大的政务改革背景，主要原因有三方面：一是更有针对性地开展工作。中国幅员辽阔，农业发展状况各具特色，中央下发的文件一般是针对全国，无法照顾到各个省区市，如果总是“一刀切”，不利于根据各地的特色因地制宜地发展农业。省级政府更了解本省的情况，在审批项目管理资金时就能更好地结合实际开展工作。

　　二是省级官员执行能力较强。省级官员与中央接触较多，能够及时准确地领会中央的意图，掌握政策的精髓，而且省级政府执政水平也高，将权限下放到省级同样能正确贯彻执行中央政策，不会减弱政策的积极效应。

　　三是加强了省级工作人员的责任意识。责任和权力是统一的，权力越大责任越大。权限下放到省级，加强了省级的权力，同时也相应地增大了责任。这样才能使各省区市官员更加重视农业综合开发资金和项目的管理。

　　加强第三方组织监督更具客观性

　　新《管理办法》增加的第四章“监督管理”明确了信息公开、预算绩效管理、监督检查、内部控制建设、违法违规问题的处理、财政部驻各地专员办开展有关预算监管等方面的内容。

　　据财政部相关发言人介绍，为贯彻落实国务院“简政放权、放管结合、优化服务”的改革要求，从2015年起国家农发办将农业综合开发项目审批权限全部下放至省级农发机构，不再直接管理项目，相应地将管理重心转变为从宏观与制度层面对全国农业综合开发工作进行管理，同时强化监督检查和绩效管理工作。

　　新《管理办法》为适应工作职能转变要求，增设了“监督管理”一章。对于这一变化，杜晓山表示非常赞成。他认为，中央的政策非常好，但是在落实过程中因各种各样的问题，使政策到达基层时出现效果变形。

　　“造成这种现象的原因可能很多，但检查评估监督这个环节没做好，官员没有压力也是很重要的一个因素。”杜晓山说，“很多官员觉得任务完成项目就结束了，至于效果有没有达到，或者是否超出了预期，他们都不再过问。而且，缺乏外部监督管理也会导致很多事情都是官员自己说了算。”

　　他向记者介绍，从监管的主体划分，目前一共有两种监管方式，一种是体制内部的监督管理，一种是第三方组织，即新《管理办法》中要求的“各级农发机构应当按照预算法、《政府信息公开条例》等有关规定，实行政务公开，主动接受社会监督”。

　　杜晓山认为，新《管理办法》中增加的内容主要为内部监督，一般是由纪委、审计和财务的监管。这些内部监督固然重要，第三方监督组织也同样不可忽视。第三方监督组织也分为两种，一种是受益者的监督。受益者有权知道资金将如何用，资金的使用过程是否公开透明，项目能达到什么效果。因受益人可以直接感知项目效果，对监督更有说服力。

　　另一种是本身没有利益冲突，又具备专业知识的组织，或者一些专业媒体。比如说大学的师生，他们有一定的专业知识，又和项目没有任何关系，可以在省政府的委托下到实地考察项目效果如何。这样的考察结果更具客观性，应该予以重视。

　　项目管理要以可持续发展为前提

　　根据党中央、国务院关于“三农”决策部署和财政改革发展要求，新《管理办法》进一步明确了新时期农业综合开发工作的主要任务，增加了转变农业发展方式、推进农村一二三产业融合发展、促进农业可持续发展和农业现代化的要求。因此，新《管理办法》增加了农业综合开发促进农业可持续发展的有关内容，强调农业综合开发应当开发和保护并重，在开发中保护、保护中开发。

　　中央政府一直都在提倡可持续发展的理念。杜晓山认为，从十八大报告中提出的五个“建设”，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，到十八届五中全会提出的“五大理念”，创新、协调、绿色、开放、共享，从本质上与可持续发展是一样的，只是侧重点不同。除此之外，“十三五”规划、刚刚结束的G20峰会，包括“2030年新世纪发展规划”也都非常重视可持续发展，因此，可持续发展写入新《管理办法》顺理成章。

　　虽然中央政府非常重视可持续发展，但执行过程中是否能真正达到可持续发展的效果，从目前看来，杜晓山认为差强人意。他觉得，现在可持续发展理念已经融入到了财政领域和金融领域，就是要求一定要将资金在使用时发挥出最好的社会和经济绩效。实际上，很多地方现在还做不到可持续发展，大部分项目都还只能发挥短期作用，在发挥中长期作用上有所欠缺。

　　他认为，从项目管理上来看，有的项目需要后续资金，有的只需要一次把短、中、长目标和措施设计出来并很好地执行，就可以做到可持续发展。所以，将可持续发展理念融入农业综合资金项目中来，在项目设计时就全面考虑到长远发展，才能实现农业可持续发展和农业现代化。