为贯彻落实2017年中央一号文件的有关工作部署，国家农业综合开发办公室在河北、山东等10个省份启动田园综合体建设试点。为了解试点工作进展情况，2017年11月，国家农发办调研小组赴广西壮族自治区南宁市西乡塘区“美丽南方”田园综合体项目（以下简称“美丽南方”）开展专题调研，中国财经报记者也一同随行。调研小组先后赴6个村庄，5个项目点，3个合作社和产业化龙头企业进行实地调研，并与地方政府、财政部门及农民群众进行交流座谈。有关调研情况如下：
一、基本情况
（一）美丽南方属于都市近郊型田园综合体，区位优势突出。美丽南方田园综合体是国家农业综合开发2017年开展试点的10个项目中，唯一一个地处大都市郊区的项目，区位优势明显，农业基础较强，文化底蕴深厚，开展试点对于探索都市近郊型田园综合体建设模式具有积极意义。美丽南方所在的西乡塘区是典型的农业生产大区，下辖3个镇10个街道办事处，总面积1298平方公里，农村面积占69%。试点区域规划面积70平方公里（合10.5万亩），其中耕地面积6.2万亩，农业人口5.6万人，按照南宁市总体规划，该区主要承担生态涵养和农业发展功能。美丽南方人文资源丰富，所在区域是珠江流域西江黄金水道重要节点，民族文化资源和传统农耕文化资源深厚，通过大力推进“农业+文创+旅游+康养”等新模式新业态，忠良村已获得中国乡村旅游模范村、最美休闲乡村、美丽宜居村庄等多项荣誉。同时，科教文化优势明显，依托当地高校和科研院所，规划建设广西农业科技园区、农业博士科研工作站，打造面向东盟的现代农业展示交流平台。截止目前，规划区内已入驻企业60多家，各级财政累计投入近8亿元，吸引社会资本投入18亿元，建成优质蔬菜种植、龟鳖养殖加工生产、葡萄种植及葡萄酒生产、青瓦房民俗风情古村落体验等试点示范项目48个。
（二）围绕建设六大体系，工作推进扎实有效。美丽南方围绕田园综合体要求的农业生产、农业产业、农业经营、乡村生态、公共服务和运行管理“六大体系”，统筹实施规划、落实全域开发，推动区域内农业农村经济和乡村治理协调发展，体现出产业兴旺、生态良好、生态宜居的良好态势。加强基础设施建设和公共服务体系支撑，投资1.9亿元完善综合体内水利、道路、供排水等基础设施，新建、改扩建道路46公里；投资1000万元新建美丽南方自来水厂；投资1600万元新建35千伏变电站1座，并对原有电力系统升级改造；投资1.7亿元改善水域、山地和乡村生态，重点实施灌溉、水体连通、水环境治理、生态廊道建设等工程，农村污水处理覆盖率达80%以上；大力发展“渔业-畜牧-沼气-水果”、“养鱼-蔬菜共生”等生态循环农业。此外，还新建民宿、公共图书馆、耕读书院、社区医院等项目，努力提升公共服务质量。
（三）坚持姓农为农宗旨不动摇，大力推进现代农业建设。美丽南方虽然位于都市近郊，土地开发的商业价值比较高，但当地政府坚持初心、不忘宗旨，以政策引导和规划管控为手段，以涉农产业发展为支撑，坚持美丽南方姓农为农宗旨不动摇。一是坚持农业为区域优势主导产业，大力推进高标准农田建设，依托南宁市城市发展总体规划，坚守耕地红线，毫不动摇建设现代农业产业体系和经营体系。试点安排的农发资金中，投资1.67亿元建设5.8万亩高标准农田，占财政资金的70%以上；整合各渠道资金打造蔬菜高产高效基地1万亩、特色水果花卉基地1.3万亩、特色养殖将达2.3万吨/年。二是在建设项目的同时，探索建立农民参与、农民共建、农民受益的新机制。据当地政府领导介绍，由于试点项目所在区域农业生产条件较好，现代农业比较效益较高，农户采取“稻-稻-菜”模式开展经营，每亩地收入达5、6000元以上，农业生产经营效益高带动当地土地流转价格在每亩2000元以上。三是在农民利益分享机制上，大力推广“公司+合作社+家庭农场+农户”的发展模式，提升农业经营的专业化、组织化水平；通过流转土地、务工、基础设施入股等方式，推进农民从单一收入到“土地流转租金+务工收入+参股分红”多元化收入。
（四）高标准谋划“美丽方案”，机制创新增添发展新动能。美丽南方发展势头好、建设步伐快，关键在于当地政府在机制创新上下功夫，人才和资金等要素集聚作用日益凸显，为试点项目的良性可持续发展不断注入新动能。一是在政府管理机制上，切实落实项目法人制，由国有平台公司对公共设施进行管理、运营和维护，强力推进项目建设。2017年仅用100天就建成环保博物馆并对外开放，创造了“美丽速度”；试点开展村屯物业化服务，将乡村治理与社区管理、公共服务、物业服务在一个平台上有效整合，节约了行政资源，提高了群众的获得感，打造了“美丽服务”；政府用规划管控调度项目摆布和资源分配，统一进行美丽南方品牌管理和标准体系建设，形成优质商品、优秀服务、优势资源供应矩阵，构建了“美丽品牌”。二是完善多元化投融资模式，综合运用先建后补、贴息、以奖代补、风险补偿金等形式，撬动社会资本投入建设；与广西投融资集团、广西农业信贷担保公司等合作成立农业产业担保基金，预计可为超过30家农业企业和550户农户筹集资金3亿元以上。三是促进一二三产业融合发展，按照一轴”“两翼”“三带”“八区”空间布局，打造精品农业体验、自然风光体验、特色养殖、循环农业、传统村落保护等多个功能板块。预计到2019年，农村居民人均纯收入年均增长15%以上，高出南宁市平均水平。
（五）地方政府积极性充分调动，农发机构有为有位。2017年田园综合体相关政策发布以来，广西各级农业综合开发机构按照中央一号文件及财政部、国家农发办试点工作要求精神，创造性地开展工作，形成了地方政府高度重视，农发机构有为有位的生动局面。试点项目建设周期长、主体多、投资大，不能单纯依赖财政资金，地方政府以试点为契机，紧扣项目建设属性和融资需求特点，采取统筹整合财政资金、带动吸引社会资金、撬动聚集金融资金、鼓励引导自筹资金等多种方式筹集建设资金，在融资模式创新上亮点纷呈。南宁市政府领导召开专题办公会，要求13个政府部门采取果断措施调整各渠道财政资金安排方案，每个部门至少在“美丽南方”安排1个项目。积极与政策性农业信贷担保公司洽商，探索采取“政策性担保+金融机构”方式加大对建设主体的贷款担保力度。在前期工作基础上，广西党委政府已明确，由党委农办与农发办联合负责指导全区田园综合体试点工作，研究支持田园综合体试点的方案和具体政策，丰富拓展了农发机构的工作职能，真正实现了有为有位。
二、值得注意的情况和问题
调研中，我们也发现了一些值得重视的情况和问题，需要在试点工作持续推进中不断研究解决。
一是优势龙头企业对产业发展带动作用还没有充分发挥。从美丽南方目前的实际情况来看，一产发展基础好、潜力大，高标准农田建设，名优水果种植，优势特色养殖发展态势良好；三产主体多、动能足，新型经营主体的聚集效应正在逐步显现，新产业、新业态层出不穷，第三产业发展对农业的反哺和带动作用显著。相对来讲，由于现有产业化企业规模偏小，对于二产发展的带动作用还不够充分，缺乏对产业升级发展的支撑，“承上启下”“接一联三”的产业链条还不够完备。
二是项目布局广、建设节奏快，需要注意防范债务风险。目前，美丽南方各类基础设施建设已全面铺开，公共服务设施和能力建设投入大、周期长，对于政府财政资金、新型经营主体自筹资金、金融机构融资等方面的需求比较大，按照规划，除农业综合开发支持试点的财政资金外，三年建设期内规划整合各级财政资金和撬动社会资金18.5亿元。要根据规划和财力可能，把握好建设节奏和实施步伐，避免政府和企业债务风险，确保建得成、用得好。
三是加强后期运营机制建设，争取一张蓝图绘到底。试点项目“三分建设、七分运营”，试点方案涉及的建设主体、运营主体和管护主体较多，建设资金和运营管护资金渠道不同，如何合理区分公共服务与市场供给的边界，科学划分财政投入保障与自主运营发展的关系，对于试点项目长期可持续运营意义重大。政府要切实履行公共服务职责，切实保障基本公共服务投入，同时也要避免政府大包大揽带来的支出风险。要认真研究项目建成后的运营管护机制，确保工程建设与运营机制同步设计、同步建设，避免试点建设期满后出现政府投资和公共服务的“断崖式”下跌。
三、有关政策建议
党的十九大提出了“实施乡村振兴战略”的要求，田园综合体要求生产、生活、生态同步发展，与党的十九大相关要求高度契合，是农业综合开发落实中央三农工作的重要抓手。农业综合开发应以钉钉子精神，持续发力、攻坚克难，抓好试点工作落实，为乡村振兴探索新模式、积累新经验。
（一）注重培育壮大优势龙头企业，推动一二三产业融合发展。产业兴旺发达是田园综合体持续健康发展的内生动力，是农民群众分享发展成果的坚实基础，是评价试点工作成效的重要标准。从实际工作来看，一产升级、二产壮大、三产融合，既需要投入先进生产要素，也需要提高现有资源配置效率，提高生产要素产出率和资本回报率，吸引更多人才和资本投入农村农业发展。田园综合体建设要遵循市场规律，尊重农民主体地位，因地制宜选择发展方式，聚焦优势产业，加强政策扶持引导，注重从空间布局、要素投入、产业体系发展等角度，培育和壮大优势龙头企业，补齐产业短板，升级产业形态，推动一二三产业融合发展。
（二）处理好点和面之间的关系，发挥产业主体竞争发展的协同效应。美丽南方是按照全域开发的理念推动田园综合体建设，规划区域内各种类型、各种规模的产业主体星罗棋布，政府要做好总体规划编制和落实，妥善处理好产业主体集聚发展与错位竞争的关系，既要注意发挥产业聚集产生的强大吸引力，形成共振效应，推动产业竞争性升级，也要防止出现一哄而上、小而全的现象，避免低水平建设和同质化竞争。要合理把握政府与市场的边界，发挥市场在资源配置中的决定性作用，财政资金主要用于公益性和外部性比较强的领域，支持市场做不了、做不好的领域，避免“伯乐相马”导致的市场挤出效应。
（三）加强政策理论研究和模式提炼，不断完善田园综合体建设政策体系。田园综合体是一个新生事物，需要在实践中不断深化认识，建议进一步加强对田园综合体理论研究，提高工作站位和视野，从城市化进程、乡村振兴战略、统筹城乡发展等角度，对建设路径和运行机制等加深理解和认识。积极借助外部智库和专家团队，针对不同资源禀赋、不同地理区位、不同发展理念的田园综合体，加强典型模式研究和经验提炼，给予有针对性的指导和支持。鼓励地方因地制宜探索田园综合体的建设模式和建设重点，对于基础条件较好的试点，着重完善体制机制，探索乡村振兴模式和路径，提高产业竞争力和可持续发展能力；对有一定产业基础，但产业融合发展不足的试点，着重补齐产业短板，推动一二三产业融合发展，通过产业融合发展带动生产生活生态建设；对于偏远地区或者贫困地区的试点，着重破解农民增产增收瓶颈，扩大收入来源渠道，构建农民利益分享机制。
（四）发挥财政资金撬动作用，探索政策性担保机构支持田园综合体试点项目。投入不足是制约一二三产业融合发展的重要因素，田园综合体试点可以在投融资模式方面进行积极探索。从实际工作来看，新型农业经营主体账务规范程度相对较低，抵押物数量有限，向银行等金融机构申请贷款比较困难；政府投资或者补助的农业项目，由于承贷主体的资质或者抵押物等问题，也不同程度存在着融资困难。建议依托试点平台，充分发挥财政资金在财务补助和政策性增信两方面作用，深入研究“财政+政策性担保+商业性金融机构”的业务模式，对于符合条件、具备前景的项目，采用政策性增信方式提高经营主体的贷款可得性，通过配套财政贴息或者补助政策提供一定的财务性支持，用综合性方案支持试点方案中各类基础设施类和产业发展类项目。
（作者：党立斌 侯巍巍 惠梦 来源：中国财经报）
